海珠区安监局　　 黄成柱

 

　　海珠区的安全生产工作，在区委、区政府的领导下，紧紧扣住发展第一要务、稳定第一的职责，以创建“平安海珠”为目标，认真贯彻《安全生产法》，严格落实安全生产责任制和企业安全生产主体责任，在经济快速发展、企业总量不断增加、从业人员迅速增长的情况下，确保了全区安全生产形势的稳定。

　　这个成绩的取得，最关键的是理顺了区一级安全生产监管体制，把区安监局单独设置为区政府组成的部门，并将人员纳入了行政编制和将经费纳入了财政预算。

　　一、区、街安全生产监管体制衍变

　　（一）区级安全生产监管体制情况

　　海珠区安监局，主要承担两大方向的工作任务：一是承担海珠区安全生产的监督管理工作；二是承担海珠区安委会办公室的综合协调工作。

　　2001年9月前，海珠区安全生产监管职能由区劳动局履行。

　　2001年10月后，海珠区安全生产监管职能调整到区经济贸易局，由其内设局安监局履行。

　　2005年11月，区安监局从区经贸局单独设置出来，成为区政府主管安全生产的行政部门。

    区安监局单独设置后，队伍得到迅速加强。目前，安监局机关编配行政编制12名，编配行政执法专项编制12名，机关后勤服务人员事业编制4名。

　　 （二）街道办事处安全生产监管体制情况

    海珠区各街道都设置了安全生产管理工作机构，即街道安委会及其安委会办公室。

　　2005年6月前，根据“管生产必须管安全”的原则，街道安全生产管理工作由街道经济管理科承担。

　　2005年7月后，根据“街道办事处工作重心转移到城市管理”的思路，撤消街道经济管理科，把交通、防火以及生产安全工作职能划给街道维稳及综治办承担。

　　2005年 5月，为了适应“属地管理，综合监管”的改革需要和适应大量的无主管非公有制企业安全管理的发展形势要求，华洲街成立了海珠区首个安全生产监察中队，统一服装，制定了安监中队的各种规章制度、岗位责任制和操作规程。之后，海珠区又有6条街道先后成立了安全生产监察中队或巡查队伍。

　　二、掣肘区、街安全生产监管工作发展的问题

　　目前，海珠区区、街两级安全生产监管工作存在以下问题和困难。

　　（一）安全生产监管经费严重不足，监管难度大。在安全生产监管年度经费预算中，广州市各区差异很大，其他区的经费都是在150万元以上，海珠区不到这个额度的一半，番禺区更达到 500多万元。经费的严重匱乏使很多工作都难以正常开展。

　　广州市政府从 2005年以来，在安全生产工作上实行“属地管理，属地统计，属地考核”的原则，安全生产工作任务繁重，监管难度加大。

　　一是安全生产监管对象扩大，由原来的区管企业扩大为区域企业。从2005年起，广州市政府在安全生产监管上，实行“属地管理”原则，把中央和省、市属企业下放给各区监管和实行事故的属地统计、属地考核。

　　二是增加了大量的非公有制企业。 2005年，海珠区国有、集体企业只有3000多户，但是私营企业有1.5万户，个体工商户1. 2万户，还有为数不少的无牌无证的生产经营单位。以前是“政府对行业，行业对企业”，指导服务的对象是3000多户；现在是“政府直接对企业”，指导服务范围扩大到近4万户，工作量之大可想而知。

　　三是安全生产监管领域不断拓宽，监管职责不断增加。2005年以来，安监部门新增加了原来属于公安部门监管的烟花爆竹、易制毒化学品以及监控化学品等方面的工作。而且，刚刚单独设置的安监局，要协调好处于同一行政级别的公安、工商、质监、药监、交通、建设、环保、卫生也不容易。

　　四是随着城市化、工业化的发展，安全生产监管的难度加大。例如，危险化学品，建筑施工，特种设备等领域、行业的监管工作都涉及到较强的专业性、技术性，传统的监管设备、手段已难以适应。

　　五是随着安全生产法制体系的建立，对安全生产监管工作提出的要求越来越高。安全生产法律法规的进一步完善，对安全监管工作不断进行细化和规范化，增大了日常的工作量和工作难度。

　　（二）街道办事处在安全生产管理上无权力、无编制、无经费。

　　一是无权力。当前，制约街道安全生产监管水平提高的因素，主要是街道的权限不足。按照现行法律、法规，街道安全生产监管人员没有执法权。若遇到某些企业或个人拒绝，就难以完成安全生产监管任务。尽管政府各职能部门不断把自己的行政事务工作下放到街道、社区，并且实行层层签订责任状、任务书，列入督查、统计、考核，从表面上工作布置到了基层，到了街道，实际上不少流于形式，难以真正落到实处。

　　二是街道安监权限不明，管理体制不顺，明显存在“责权利”不一致。街道工作是城市管理的基础，要提高安全生产监管水平，必须强化街道的基础作用。目前，广州市要求各区的行政体制实行“两级政府，三级管理”，但是安全生产监管工作在区一级实质上是“两级政府，两级管理”，因为法律上没有授予街道办事处安全生产的监管权力。广州市政府近几年颁发的3个文件：《关于加强街道工作的指导意见》（穗府〔2004〕15号）、《广州市街道办事处工作规定》（广州市政府令 Z006第2号）和《关于加强社区居民委员会建设的意见》（穗府〔2006〕23号），街道和居委会安全生产监管职责定位上只是劝告，与《广州市镇街安全生产委员会管理办法》以及前段时间提交修改的《广州市安全生产条例》不一致，表现在不明确、不统一、不协调。出现这种情况，主要原因是部门立法，自己起草，自己执行，有利的就“跑马圈地”，担责的就“拒之门外”。

　　三是无编制，街道安全生产监管主体缺位，无人“守土”。现在，虽然把安全生产管理工作职能放在街道维稳及综治办，但在编制上并没有考虑人员的编配。各街道在维稳及综治办的人员配备上也不尽相同，一般在3—5名之间，但是却承担着维稳、治安、交通安全、消防安全、生产安全、防邪办、禁毒、出租屋管理等职能，街道的综治办、维稳办和安委办也设在这里，能完成上述近10项工作计划、总结、统计、考核情况的上报和达到上传下达的要求就不错了，从何谈起安全生产的检查、监管到位？

　　四是无经费，未将街道的安全生产监管经费纳入财政预算。政府在转变职能中，实行监管工作重心下移，强化街道对辖区内企业安全生产的监管，方向是对的，但应该实行“权随职走，费随事移”、“责权利相统一”的原则，上级政府在职能转移、事权下移的同时，应该考虑人员编制、经费要同步转移。现在街道反映，安监部门对基层不给人，不给权，不给钱，只给任务，未能使安全生产管理体现“纵向到底”的要求。我区先行成立安全生产监察中队的华洲街，其人员是临时聘用的，经费是村社自筹的，加上缺乏法律授权，运作十分困难。其他街道了解到这种情况，在是否设立安全生产监察中队上，犹在观望。主要是增人就要追加经费，就相应加重了街道的负担，而老城区的街道，已经没有创收的能力。

　　三、加强区、街安全生产监管体制建设的建议

　　监管工作重心下移，目的是转变政府职能，提升基层监管能力，发挥基层在安全生产监管的基础作用。但是，必须做到责任、人力、财力、权力同步下移。

　　（一）解决“无人管”的问题。管理靠人去实施，没有人管是空话。就是要设置街道安全生产管理机构，落实街道安全生产专职监管人员。例如，深圳市龙岗区编委就核定每个街道安监办 5名行政编制。

　　（二）解决“无钱管”的问题。实现“权随职走，费随事移”的原则，因为广州市政府对各区的安全生产监管工作重心下移了，监管经费保障也必须跟上。随着社会经济的发展，安全生产监管的领域将不断拓宽，这就要求要适时加大安全生产监管的投入。首先是加大区级安监经费的预算，其次是把街道安监经费纳入财政预算。

　　（三）解决“无权管”的问题。街道是区政府的派出机构，担负着“保一方平安”的责任，实际上也担负着一级政府的安全生产监管职能，应该进一步明确街道办事处在安全生产监管上的法定职责，使街道工作化“被动”为“主动”。否则，根本谈不上做到“重心下移，手段延伸”。