姜文明（广州市海珠区安监局）
摘要：
引言
随着安全生产工作的纵深发展，以行政手段为主导发挥协调指导、履行监管的政府职能日显困境。理论上来讲，市场、政府和社会组织三者之间是互补、互动的关系。现代社会最大的特点就是政府部门权力的弱化和各种社会组织的兴起，也就是“小政府，大社会”。而从我国目前安全生产管理工作模式来看，以行政手段为主的政府模式仍占主导地位。纵观国外安全生产工作方面的先进经验，政府职能仅占整个管理体系中微小的一块，大部分均靠行业协会进行约束，督促企业自动履行主体责任，以获得行业门槛准入证为目的加强安全生产各项工作。整个安全生产管理体系依靠的是技术和经济这两根杠杆在起主要的撬动作用。
从我国当前的形势来看，改革正在向纵深发展，迫切要求政府职能从全能型向有限型的转变，完成“企业主导、政府协调服务”模式的转变，这也是构建健康有效的社会主义市场经济体系的迫切需要。
目前，单一的行政管理模式在安全工作的长效机制建立过程中受到掣肘，政府如何在与市场关系的调整过程中，发挥行业组织的作用，让政府逐步退出在安全生产工作中的主导地位，真正成为宏观政策的制定者并逐步强化监督职能，是目前安监部门需要思考的问题。
第一章：日本行业协会参与安全生产管理现状
日本作为工业发达国家之一,2005年国内生产总值达到4.6万亿美元,仅次于美国(12.5万亿美元),是我国的2.1倍(2.2万亿美元)。但近20年来,日本因生产安全造成的死亡人数基本稳定在1500-2500人之间,作为有近5356万劳动力的国家,其安全生产管理成效很大,是世界上安全生产成本最低的国家之一。从1960-2004年日本因生产造成的死亡人数变化情况如图1所示：
图1 日本因生产安全造成的死亡人数变化情况[1]
1.1日本的行业协会参与管理情况
日本的行业管理由工业会等中介机构来承担。日本政府不直接管理企业，主要是利用法规、政策引导，通过产业工业会、各种协会等中介机构沟通与企业的联系，使企业的发展目标与社会发展总目标保持一致。
日本在安全生产监管方面也很好地发挥行业管理的作用，日本安全监管部门对从事安全卫生服务的社团组织与中介机构实施认可委托制度,对获取资格的社团中介机构委托其开展相应的技术服务。除了劳动厚生省垂直领导的政府组织体系以外,还有一些与安全生产有关的非政府组织,在政府授权的条件下代行一些检查与监督职能。如依据《工业事故预防组织法》成立的日本劳动安全卫生协会、日本矿山安全卫生协会、日本道路运输安全卫生协会等6个协会。同时,也有一些组织和大学从事安全与健康方面的研究,如中央劳动灾害防止协会、日本职业健康协会、职业健康促进会、日本产业医科大学的工业生态科学研究所等。
日本的安全监管体系如图2所示：
图2 日本安全生产监管体系[1]
1.2日本行业协会参与安全生产管理的特点
（一）行业协会充当政府与企业沟通的桥梁角色。政府不直接面对企业，只退居幕后承担法律法规的制定任务，引导全社会企业的发展目标与社会的发展总目标保持一致。一方面日本安全监管部门对从事安全卫生服务的社团组织与中介机构实施认可委托制度,另一方面由于协会一部分成员也由企业的管理者直接参与，能代表企业的利益诉求，协会能更好地承担好政府与企业间的桥梁沟通作用。
（二）行业协会和组织承担了安全生产领域的技术支撑与攻坚角色，能为政府法律法规及行业标准的制定提供咨询建议，使政府的决策更科学，更能为企业所接受并推广应用。在很大程度上，行业协会和组织承担了管理企业的主要角色，特别是组织培训教育，为从业人员提供安全咨询和技术支持，加快推动整个行业的技术进步方面，真正在市场经济的快速发展中承担了重要的角色。
第二章: 德国行业协会参与安全生产管理现状
立法、检查和工伤保险是市场经济国家安全生产工作的三大支柱[2]。德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家，通过经济杠杆的作用，使雇主加强自我约束，控制工伤事故与职业危害风险，达到保护员工安全健康的目的。德国的工伤死亡人数从1960年的3021人，逐年较大幅度下降，到2002年为773人[3]，这在很大程度上得益于完善的同业工伤保险制度。
2.1德国行业协会参与安全生产管理情况
德国在安全生产管理工作上的成功，得益于充分发挥了同业保险公会的行业管理作用。该国通过同业保险公会来管理工伤保险基金。虽然同业公会不是联邦政府和地方政府的组成部分，也不属于任何政府部门，但他仍然具有公共管理部门的性质。因为它管理的工伤保险属于公共法的调整范畴，国家法律规定了它的义务与权限职责，它可以强制企业缴纳工伤保险和采取安全防范措施，并由政府进行监督。
从工伤保险的强制实施上来看，同业公会与企业之间不是契约关系，其对企业而言是官方机构。从资金的运行及自我管理上，同业工会同政府没有任何关系，其对国家而言是自治机构。因此可称其为半官方的自治机构。
德国法律赋予同业保险公会极大的自主权，让其“使用所以适用手段防止事故和职业病的发生”。他们的主要职责是预防工伤事故、职业病和工作带来的健康危害，调查事故和危害原因，采取有效的急救措施，以及减轻工伤事故和职业病所造成的不良后果。
2.2德国行业协会参与安全生产管理的特点
（一）同业公会由法律授权，是介于政府与企业之间的半官方自治机构，有较大的主观能动性，一方面可避免受到行政力量的掣肘，另一方面同业公会直接面对企业，也可以避免监管强度的逐次弱化。
（二）充分发挥经济杠杆的作用，调动企业的能动性，抓好安全生产管理。工伤保险的首要任务是事故预防，其次是医疗康复，再次是赔偿。每一个同业公会都确定了各自的企业风险等级表，对同一风险等级的企业，也差别对待。企业在被确定为某一风险等级后，处在同一风险等级的企业彼此之间缴费相差幅度可达到25%[3]，这在很大程度上促进了企业安全能动性的提高。
（三）将安全防事故从“事后处置”转向“事前预防”。同业公会每年从工伤保险基金中提出大约15%的资金用于事故预防工作；工伤保险同企业的安全管理业绩进行挂钩，管理好的企业降低费率，出事故的企业提高费率。如木业同业公会每年有近10%的企业由于工伤事故被提高了保险费率[3]。除此外，德国对事故单位实行重罚机制。德国的事故成本非常高，如发生一起死亡事故经定性为责任事故后，企业要承担高额的罚款。
第三章：国内行业协会参与安全生产管理现状
3.1发展现状
行业协会在我国属于经济类非营利组织，到2006年底，全国行业性社团共计59783个，这些行业协会分布在各行各业，遍布全国城乡，他们在参与社会管理、反映企业诉求、化解社会矛盾、激发经济活力、规范企业行为等方面发挥着不可替代的作用。拿广东省来说，到2006年底，全省经依法登记的行业协会(商会)共有1600多个，其中全省性行业协会160个，市级行业协会750多个，县(市、区)级行业协会610多个，基本覆盖了各行各业。随着国家对安全生产工作重视程度的增加，近几年来全国各地相继成立了安全生产监督管理协会，协会一般面向不同行业设立分支机构。广州市在2005年6月成立安全生产监督管理协会，协会吸纳了汽车、冶金、轻工、机电、医药、建材等12个行业分会开展工作，主要组织开展安全生产宣传教育与培训、提供安全生产科技、信息及安全评价、咨询等社会服务。
党的十五大报告中指出：要培育和发展社会中介组织。国务院也多次强调，要加强民间组织管理，一手抓培育发展，一手抓监督管理。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中也明确提出“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”。但是，培育发展和监督管理并举的方针没有得到很好的落实，致使社会团体，尤其是行业性社会团体的发展存在不少问题，而且有些问题还较为突出。
3.2存在问题
随着行业协会的快速发展，在业界内的地位逐渐提高，发挥行业协会的积极作用，激活行业协会在安全方面的潜能，对保障安全生产具有特别重要的意义。但同时我们要看到，目前行业协会在安全生产管理工作中的潜能有待进一步发掘，其不但许多共性的问题没有解决，如组织管理乏力，姓公姓私不清，法规政策滞后，发展环境不优，职能定位不明，规模发展不足等，还存在其个性的问题，主要表现在：
（一）行政色彩比较浓厚，与企业安全生产管理的沟通作用缺失
一座桥梁的要发挥良好的纽带作用，需要与桥两端都要沟通联系，同等对待。现在很多协会整天围着政府转，没有更多地贴近企业，了解企业的诉求。严格意义上来讲，企业才是社会主义市场经济中的主体，政府也应为其服务，协会围着政府转，与企业沟通作用缺失，出现“本末倒置”的现象。
大部分协会是由政府部门牵头发起，自上而下成立的组织，缺乏自主性，对政府的依赖性比较强，难以真正承担起因政府职能转变而赋予的职责，有些本应由行业协会承担的职责也未能真正到位，已发挥的作用也不明显。这种较强的行政依附性，既强化了行政行为的过度延伸，又限制了行业协会自主开展活动，要么形同虚设，要么等于“二政府”。有人戏称协会是“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、坐行业的轿子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。
目前市场化较强的安监协会也只是承担信息服务、沟通会员与政府、支持社会公益事业等职能，而在安全教育培训、行业指导服务等方面的职能没有得到较好履行。例如培训教育这一块，大都数安监协会只承担了培训教育的一小部分，本来应该直接面对企业开展的培训教育工作，很多却间接依靠基层安监部门以行政手段在推行。
（二）安全生产领域欠账较多，覆盖面有待拓展
一谈到安全生产欠账较多的问题，我们首先想到的是企业的安全生产基础薄弱，而没有想到履行监督管理功能的政府、
